Prueba, ensayo y error

Tras cinco meses de consulta previa a los pueblos indígenas, el pasado 1 de febrero se aprobaron las medidas para la creación del Ministerio y los Consejos de Pueblos Indígenas. El anuncio fue entregado por la ministra de Desarrollo Social, María Fernanda Villegas, tras finalizar la jornada nacional de consulta que reunió durante dos días a 152 delegados representantes de los nueve pueblos en la ciudad de San Esteban, Región de Valparaíso.

El proceso de consulta fue convocado por el Ministerio de Desarrollo Social el día 29 de mayo del 2014, mediante Resolución Exenta 275 del ministerio, publicada en el Diario Oficial el 24 de junio, desarrollándose las primeras jornadas para su implementación en diferentes regiones del país a partir del 3 de septiembre del año pasado.

“Han sido días intensos de debate. Es el fruto del trabajo de las comunidades, pero también de demandas históricas de los pueblos”, indicó la encargada de la cartera de Desarrollo Social. “Este paso demuestra que el Estado se hace cargo de la política pública en conjunto con las comunidades indígenas, prevaleciendo el Convenio 169 de la OIT, donde participaron más de seis mil personas”, subrayó, por su parte, el subsecretario Juan Eduardo Faúndez.

Ambas autoridades recalcaron que el espíritu del gobierno fue promover la participación de todas las organizaciones indígenas, el respeto por las tradiciones y prácticas culturales, la información oportuna, el escrutinio público y, por sobre todo, la buena fe como base esencial. Pero no todos comparten dicha opinión.

Los decretos 66 y 40

La Consulta Indígena se rigió por el Decreto Supremo Nº 66 de 2013 sobre Consulta Previa Indígena, y he allí para muchos el primer problema.

Dicho reglamento, consensuado entre un sector del movimiento indígena y el gobierno de Sebastián Piñera, ha sido duramente cuestionado por diversas organizaciones. Denuncian que limita la consulta a proyectos legislativos que tengan “impacto directo y significativo” sobre pueblos indígenas, da por cumplida la consulta aun cuando no se logre acuerdo o consentimiento, y no establecería procedimientos culturalmente apropiados.

A ello se suma la existencia del Decreto Nº 40, que limita la Consulta Indígena -en materia de proyectos de inversión- a los plazos del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Todo ello, se argumenta, implicaría una grave vulneración de los estándares del Convenio 169 de la OIT.

“La consulta aplicada, usando el Decreto Nº 66, ha estado afectada desde un comienzo por cuestionamientos de legitimidad”, señala el abogado y académico Salvador Millaleo. “En los territorios se ha revelado la falta de protocolos para tratar con autoridades tradicionales, carencia de preparación de los equipos en competencias para hablar lenguas indígenas, falta de información, uso de reuniones con otros fines para hacer consultas, excesiva estrechez de tiempos para deliberación, falta de disposición para llegar a acuerdos, designación arbitraria de representantes, limitaciones para presentar contrapropuestas, entre otros muchos problemas”, agrega Millaleo.

A juicio del abogado, todo ello siembra dudas sobre cuál será el verdadero aporte del ministerio en el futuro. Y también del real compromiso de la actual administración con los derechos de los pueblos indígenas. “La ausencia de inclusión de la mujer indígena en el ministerio de la mujer y de consulta para la ley de biodiversidad y política energética nos dibuja un escenario donde los indígenas parecemos más espectadores que protagonistas de los asuntos que nos afectan”, advierte Millaleo.

No es esta la opinión del embajador de Chile en la República de Guatemala, Domingo Namuncura. El primer diplomático de origen mapuche defiende la legitimidad del proceso y resta dramatismo al hecho, real, de que muchas comunidades e inclusive territorios enteros se restaran del proceso. “Abierto el proceso consultivo participan los que desean ser consultados y aportar con opiniones. Esa participación es suficiente para legitimar la iniciativa”, señala.

“Concurrieron miles de personas a expresar sus opiniones. Otros no lo hicieron. Y todo es igualmente respetable. La opinión de quienes han sido más críticos respecto de la consulta es comprensible y debe ser tomada en cuenta para mejorar los siguientes procesos. Pero la sociedad chilena y los pueblos indígenas deben continuar avanzando”, concluye Namuncura.

Su opinión es compartida por Elisa Loncón, lingüista, académica y una de las impulsoras de la Red por los Derechos Educativos y Lingüísticos de los Pueblos Indígenas.

“Necesitamos interlocución con el Estado a través de un organismo que pueda dedicarse a los temas indígenas, pero que también tenga la capacidad de tomar decisiones y manejar recursos, algo que no hemos tenido hasta la fecha”, señala. “Persisten ciertas desconfianzas mutuas entre el Estado y los pueblos originarios que es necesario superar. El ministerio abre puertas para construir una relación de mutua comprensión y de valoración de nuestros derechos. Mi llamado es a restablecer esa relación”, agrega Loncón.

A juicio de Fernando Quilaleo, director del Programa Orígenes durante el primer mandato de Bachelet, los cuestionamientos a la consulta serían legítimos y estarían radicados más en la forma que en el fondo. Esto, por cierto, no sería exclusivo de Chile. “Existe un amplio consenso en la validez de los fundamentos filosófico-jurídicos que sustentan el derecho a consulta previa. Sin embargo, no existe en paralelo a estos principios un estándar metodológico consolidado de implementación de ese derecho. Ni siquiera entre los organismos internacionales existe consenso de un marco metodológico”, señala Quilaleo.

“Una consulta indígena debe cumplir con una consistencia interna y con una legitimidad externa. Las debilidades observadas en los actuales procesos deben ser consideradas por los actores como aprendizajes, pero sobre todo por los agentes de gobierno y del Estado como lecciones aprendidas para el futuro”, agrega.

En este punto, el de la metodología, el abogado Salvador Millaleo destaca la consulta indígena conducida por el Consejo de la Cultura y las Artes sobre el proyecto del futuro Ministerio de la Cultura.

“Ha evidenciado un matiz de mayor fortaleza metodológica y capacidad de comunicación con los pueblos indígenas”, señala. “El Consejo de la Cultura y las Artes ha marcado una senda que se aparta de una limitada y sesgada interpretación del Convenio 169 instalada en el gobierno de Piñera y antes por el ex ministro Viera-Gallo”, opina, por su parte, Víctor Toledo Llancaqueo, director del Centro de Políticas Públicas.

Mientras la consulta del Ministerio de la Cultura se acerca a su etapa final, autoridades de Desarrollo Social ya anunciaron que el Ejecutivo trabajará para ingresar los proyectos de ley al Congreso durante el primer semestre de 2015. Marzo sería la meta autoimpuesta por la ministra Villegas.

Una demanda con historia

“La demanda del ministerio indígena data de los tiempos de la Corporación Araucana, en la década de los años 50 y 60”, señala José Ancán, destacado historiador y responsable en el Consejo de la Cultura y las Artes de la consulta indígena por el futuro Ministerio de la Cultura.

Uno de sus principales impulsores fue el diputado mapuche Venancio Coñuepán, líder de la Corporación Araucana y quien, tras asumir el Presidente Ibáñez en 1952, fue nombrado ministro de Tierras y Colonización. En dicho cargo, Coñuepán lideró el proyecto de ley que estableció la liberación del pago de contribuciones sobre las tierras indígenas y, más tarde, la creación de la Dirección de Asuntos Indígenas (Dasin), siendo su primer director.

La Dasin, antecesora del Instituto de Desarrollo Indígena (IDI) de la Unidad Popular y de la actual Conadi, focalizó políticas sociales hacia las comunidades, inauguró el programa de becas para estudiantes e implementó un sistema de créditos financiados por el Banco del Estado. Sin embargo, el sueño de Coñuepán de un ministerio quedaría truncado.

“A fines de abril de 1968, la muerte sorprendió a Coñuepán en el ejercicio de sus funciones como diputado de la República por un tercer período”, apunta Ancán. Su deceso marcaría el declive de su organización, desplazada en influencia durante la UP por una dirigencia mapuche más cercana a la izquierda y crítica de las antiguas alianzas conservadoras del parlamentario.

Tras el retorno a la democracia, la demanda por el Ministerio de Asuntos Indígenas reaparecería en la discusión de la Ley Indígena 19.253, sin contar con mayor respaldo político. Una década más tarde, el año 2003, organizaciones indígenas lograron que fuera integrada como parte de los planteamientos de la Política de Nuevo Trato, derivada del trabajo de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato del gobierno de Ricardo Lagos.

La posta sería entregada a Bachelet en su primer mandato. Tras ratificar el Convenio 169 de la OIT el año 2008, la Mandataria presentó ante el Congreso un hoy olvidado proyecto de ley “para la creación del Ministerio de Asuntos Indígenas” (Boletín 6726-06). La inexistencia de un reglamento de consulta indígena y la posterior pérdida del gobierno paralizarían a poco andar la iniciativa. Ello hasta su retorno desde Nueva York.

¿Será este ministerio la solución al conflicto existente en el sur del país? Las expectativas son altas. Un ministro empoderado políticamente es lo que demandan hoy las organizaciones y comunidades que participaron del proceso. Nadie quiere un elefante blanco. El intendente Huenchumilla, una de las figuras políticas del 2014, se rumorea que corre con amplia ventaja. Su liderazgo, que trasciende los sectores indígenas cercanos al gobierno, a muchos ofrece garantías. Sería su retorno a La Moneda. Y cumpliría el sueño de Coñuepán.