Óscar Contardo's Blog, page 102
August 22, 2017
Nuevo desafío del Sistema de Alta Dirección Pública: mejorar perfiles de selección y convenios de desempeño de directores de escuelas
La ley 20.501 de Calidad y Equidad de la educación promulgada el año 2011, estableció que los directores de establecimientos educacionales municipales deben ser elegidos con participación del Sistema de Alta Dirección Pública, basado en el mérito. La elaboración de las bases de estos concursos, que incluye perfil del postulante y convenio de desempeño, es responsabilidad de los municipios. Para apoyarlos en estas tareas, el MINEDUC y el Servicio Civil disponibilizaron modelos de perfiles y de convenios que permitan a los municipios contar con una orientación para realizar una tarea inédita en nuestro sistema escolar. Desde el Servicio Civil, hemos enfrentado esta tarea considerando las definiciones que se han dado en el marco de la Reforma Educacional en marcha, proceso que se verá reflejado en las convocatorias para la selección de Directores a partir del mes de agosto del presente año.
Tres han sido los elementos a considerar en la reformulación de los Perfiles de selección y Convenios de Desempeño, y que dan cuenta de los nuevos desafíos educativos para el Sistema Escolar en su conjunto: el Marco para la Buena Dirección y Liderazgo Escolar (MBD), los proyectos de ley de inclusión educativa y la orientación de que cada establecimiento defina su Proyecto Educativo Institucional.
El MBD generado desde el CPEIP en el año 2016 establece una serie de competencias requeridas para un buen director, considerando que la actual Reforma Educacional ha definido que la gestión de los líderes escolares requiere un foco fundamental en la calidad de los procesos que inciden en el aprendizaje de nuestros estudiantes.
Un segundo elemento que incide en las nuevas orientaciones para el perfil, dice relación con la ley de Inclusión educativa. Esta, conlleva valiosos cambios en la forma de entender el funcionamiento de la comunidad escolar y los principios democráticos y participativos a la base de la reforma.
Un tercer término que requería nuevas directrices era el referido a plasmar en los perfiles, las competencias específicas que un líder debería demostrar en una comunidad en específico. Así, si bien el perfil se orienta por competencias generales que debería poseer cualquier director, es necesario que las mismas se anclen en las particularidades de cada unidad escolar, con sus sueños, desafíos, historia y cultura comunitaria.
A la fecha, considerando la tarea de asesoría técnica que el Servicio Civil debe brindar a los municipios, se han realizado talleres de capacitación a una parte importante de las regiones de nuestro país, en coordinación con las respectivas Secretarías Regionales Ministeriales de Educación: 165 comunas han participado de los talleres regionales de capacitación llegando a un total de 287 equipos municipales capacitados para enfrentar los siguientes procesos de selección de Directores con las nuevas orientaciones.
Chile avanza cada día hacia una educación de mayor calidad y diversidad, por lo mismo, más compleja y desafiante. Esto nos obliga a hacernos cargo de ello, y seleccionar para nuestros establecimientos educativos mejores directores, considerando las particularidades de cada comunidad como una riqueza que se debe potenciar. De esta manera entendemos que el sistema de selección de directores está al servicio de los nuevos desafíos pedagógicos de la educación en Chile.
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¡Chile tiene Ministerio de las Culturas!
Para quienes hemos seguido de cerca la evolución de la institucionalidad cultural en Chile desde el retorno a la democracia, no podemos sino estar contentos hoy.
Se acaba de aprobar la creación del Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio, una deuda histórica que se arrastraba desde los cabildos culturales en los años 90, comisiones presidenciales, seminarios en el Congreso Nacional en Valparaíso, distintos grupos de reflexión, etc. El camino no ha sido fácil, debates de fondo han nutrido todo el recorrido, pero sería injusto no destacar etapas importantes de progreso en la materia. No podemos negar que la creación del actual Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA) fue un avance sustancial en materia de institucionalidad cultural. Lo demuestran todas las cifras de democratización cultural existentes, así como el nivel de participación de la sociedad civil en distintos órganos consultivos y consejeros, aspecto inédito en la administración pública chilena en la época. Las leyes de fomento a distintos sectores del ámbito cultural son otra expresión de evolución en la dirección correcta.
Pero la discusión sobre cuál era la mejor forma de institucionalidad cultural continuó después de la instalación del CNCA y, lógicamente, con el pasar de los años y al alejarnos de un contexto socio-político que no dio para aprobar nada más robusto, la ciudadanía -y el mundo cultural particularmente-, comenzó a exigir subir el rango de importancia al ente estatal que dedica sus labores al fomento y desarrollo de las expresiones artísticas y de las culturas que habitan el territorio.
Es así como surge el primer proyecto de ministerio de Cultura y Patrimonio, bajo el gobierno de Sebastián Piñera que, luego de no prosperar el debate en el congreso, retoma el segundo gobierno de Michelle Bachelet elaborando una indicación sustitutiva. Todo dejaba pensar que en los 100 primeros días del gobierno de Bachelet veríamos esta indicación en discusión parlamentaria (así se había prometido), pero no contaban con un proceso que, si bien retrasó todo el trámite legislativo, agregó una dimensión fundamental a la discusión: el Estado de Chile estaba obligado a consultar a los pueblos indígenas, puesto que esta era una medida legislativa que podía afectarlos directamente. Siguiendo las obligaciones contraídas al ratificar el Convenio 169 de la OIT, se llama a una consulta previa para discutir y acordar con los pueblos indígenas y los afrodescendientes -que fueron igualmente invitados a participar del proceso- sobre cuáles eran los puntos fundamentales que debía recoger esta nueva institucionalidad.
Luego de realizada la consulta (entre 2014 y 2015) y haber llegado a 14 acuerdos a nivel nacional entre los pueblos y el CNCA (representando al gobierno), en enero de 2017 el ejecutivo ingresa el proyecto y lo somete a discusión en el Congreso Nacional. Entra a la comisión de Cultura de la Cámara de Diputados, pasa a votación en sala y luego se va al Senado, lo revisa Hacienda, hasta llegar hoy a su final aprobación. Todo esto en un año y medio.
Se escucharon discusiones sobre el nivel de participación y representación de los ciudadanos y artistas, sobre los rangos y atribuciones de las distintas subsecretarías, sobre la descentralización efectiva de este nuevo ministerio, así como sobre el rol que le cabía al patrimonio en este nuevo entramado organizacional y sobre la inclusión del carácter multicultural de Chile, donde aparecía viva la discusión (hasta ayer mismo en la votación final) de si nombrarlo Ministerio de la Cultura en singular o de las Culturas en plural.
Todos quienes estamos por reconocer la diversidad de naciones que conviven en Chile y buscamos fortalecer la multiculturalidad y el fomento y desarrollo de las distintas expresiones políticas y culturales que han existido históricamente en este territorio, no podemos desconocer lo logrado en esa consulta indígena. Sin ser ingenuos y saber que no todos los acuerdos suscritos entre los pueblos y el Estado chileno se reflejan en el proyecto de ley, podemos celebrar algunos logros importantes: desde la “pluralidad del título”, el reconocimiento de la preexistencia de pueblos indígenas, pasando por incluir el patrimonio cultural indígena, promover el respeto a la interculturalidad y la diversidad cultural. Esto nos hace reafirmar nuestra convicción que estos procesos –si son realizados adecuadamente, bajo los estándares internacionales- son un claro instrumento de fortalecimiento de la democracia y un mecanismo efectivo de participación y respeto a los derechos indígenas y tribales.
Consulta indígena mediante, se aprueba el Ministerio de las Culturas en Chile, siendo esto otro paso adelante en el desarrollo de la institucionalidad cultural. Quedará ahora seguir alertas y ser vigilantes a la instalación de esta nueva figura y a la posterior implementación de las políticas, planes y programas en materia cultural.
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Las nuevas tecnologías – y la gestión del Estado en el siglo XXI
La semana pasada, el Chief Data Strategist worldwide de IBM, Steven Adler, visitó Chile para compartir lo que ha sido su experiencia con los datos del sector público. Su charla fue organizada por el GobLab de la UAI, IBM y por el Observatorio del Gasto Fiscal. ¿Cuál es la conexión entre la gobernanza de datos y el gasto público? Sea para evitar fraudes o para gestionar un gasto público eficaz y eficiente, es crucial recopilar datos del gasto en conjunto con información acerca de sus procesos, productos y servicios, así como de sus resultados obtenidos. Sin gobernanza integral de datos, no hay control sobre el gasto público.
En esta línea, el mensaje de Steven Adler fue claro: el uso adecuado y la publicación abierta de datos de la esfera pública logran reducir la pobreza, mejorar la gestión pública, combatir el cambio climático y acelerar el crecimiento de los países. Por el contrario, los gobiernos que mantienen sus datos en desorden o reserva –lo que a veces va de la mano- tienden a no utilizarlos tampoco, sino a basar sus decisiones en observaciones particulares. Eso es el caso de Chile.
Existe un problema principal en las políticas públicas que son observacionales y no data-driven. Después de décadas de investigación fue el psicólogo y experto en behavioral economics Daniel Kahneman quien mostró que la toma de decisiones de las personas está influida, mucho más de lo que quisiéramos, por el ambiente del momento. Somos actores ni siempre racionales ni siempre consecuentes, y según las circunstancias, tendemos a tomar decisiones equivocadas. Tampoco logramos entender la complejidad de las situaciones, por lo que nuestra comprensión del mundo consiste en un pequeño y no necesariamente representativo conjunto de observaciones
Las investigaciones de Kahneman están influyendo no solamente el diseño de políticas públicas –especialmente en el ámbito social- sino también están transformándose en un argumento poderoso para la incorporación de las nuevas tecnologías en el sector público, considerando particularmente que su uso sistemático permitirá la extracción de conocimiento desde grandes volúmenes de información que ninguna mente humana es capaz de procesar.
Aparte de su trabajo principal, Adler apoya como Chief Data Officer la ciudad de Medellín. Su objetivo es mostrar cómo el uso inteligente de datos puede revolucionar la gestión pública, en un territorio limitado. Una de las iniciativas que está impulsando es medir la contaminación del aire con 800 sensores, cuyos datos se cruzarán posteriormente con datos de ausentismo escolar, productividad laboral e indicadores y gastos del sector salud. La meta es determinar vía ciencia de datos cuánto daño económico es causado -y será causado- por la contaminación. Con esta información sobre la mesa, se podrán tomar decisiones más inteligentes acerca de su prevención y control.
Vía las nuevas tecnologías, se podrán recopilar y cruzar múltiples datos para entender de forma continua y predictiva fenómenos complejos que los actuales think tanks solo pueden abarcar vía estudios puntuales. Por ejemplo: ¿cuánto daño está causando la mala alimentación sobre nuestro sistema de salud? ¿Podría ser apropiado premiar anualmente a los ciudadanos que se alimentan bien? O, ¿sería económicamente recomendable para la sociedad pagarles a jóvenes desempleados, para enseñarles competencias laborales – tal como ya lo hace McKinsey en su programa “Generation”?
La tecnología actualmente disponible no solamente permite responder estas preguntas, rompiendo eventualmente paradigmas, sino también podría mejorar – y en algunos casos reemplazar- procesos enteros del sector público, por ejemplo vía el Blockchain. Esta tecnología podría cambiar la forma como los ciudadanos se relacionan con el Estado y revolucionar el proceso de fiscalización del gasto público, al permitir trazabilidad a todos los registros que se hacen en el sector público.
Ya hay varios países que están anunciando querer ser líderes mundiales en el uso de las nuevas tecnologías para su gestión; hay múltiples países y regiones que instalan Chief Data Officers en sus centros de Gobierno; también hay varios países de Latinoamérica que están avanzando para mejorar la gestión y rendición de cuentas de su gasto público. ¿Qué le falta a Chile? Pienso que es tiempo que empecemos a soñar en ser líderes mundiales tanto en la gobernanza de datos públicos, como en la gestión de un gasto público eficiente y trazable.
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August 21, 2017
Sistema electoral y viejos problemas
Se sabe que la política es dura, más aún en estos tiempos de la posverdad y de las redes sociales. Pero sorprende ver que las disputas políticas más intensas no sean hoy con los supuestos enemigos, sino con los propios socios o aliados y antes siquiera de empezar una campaña eleccionaria. Los ejemplos abundan como, la antiestética bajada de Lagos en el PS, la trama Rincón-Goic en la DC, las infructuosas negociaciones de Evópoli con Chile Vamos y el reciente veto a Mayol en el Frente Amplio.
Es curioso, pero se pensaba que el cambio del sistema electoral del binominal al proporcional iba a modificar este panorama. Más allá de que las intenciones de los creadores del sistema electoral de la Constitución del 80 fueran asegurarse la mitad de los cupos con solo un tercio de los votos, los estudios indican que los resultados obtenidos durante su vigencia guardaban bastante relación con los sufragios efectivamente obtenidos por cada uno de los conglomerados. Realmente, la crítica más certera al binominal no era por su carácter mayoritario, característica que comparte con otros sistemas, como el inglés, de los que nadie pone en duda su carácter democrático. El problema más serio era otro: forzaba la constitución de alianzas políticas para poder competir con posibilidades de éxito, subrepresentando así a los independientes y a los candidatos de los partidos pequeños. Peor aún, en muchos casos bastaba con ser incluido en la planilla para así prácticamente asegurar el ser electo (Jackson es ejemplo de ello) y, cuando ello no era así, la pelea se centraba no en el rival político sino en el compañero de lista pues, a menos que hubiese unas muy improbables posibilidades de doblaje, era al supuesto compañero al que había que derrotar para ganar. Este carácter fratricida de las elecciones supuestamente iba a cambiar con un sistema proporcional con distritos más grandes, más cargos y mayor número de candidatos.
Pero las peleas internas más que reducirse se han intensificado. Sin desconocer que en esto contribuyen muy diversas razones, como la actual crisis de la política y de los partidos políticos, hay cuestiones del diseño normativo que han resultado ser claves. En vez de elaborar un sistema electoral simple, nuestros parlamentarios se encargaron de confeccionar uno lleno de artificios que fuerzan a hacer precisamente lo que se quería evitar. Así, por ejemplo, no solo se admiten los pactos electorales, cuestión razonable, sino también los subpactos, lo que implica que la pelea ya no es por ser candidato sino por acceder a cierto subpacto (que es lo que explica el caso Mayol). Además, hay normas que conminan a la generación de alianzas, como la que establece que los partidos deben ir en un pacto para poder llevar independientes, lo que obligó a la DC a pactar con la IC y el MAS aunque no tengan casi nada en común. La misma ley de cuotas genera incentivos en esa dirección. Es una lástima que pese a todo lo que costó cambiar el sistema electoral, hayamos terminado conservando muchos de los problemas del antiguo.
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Proyecto Dominga
El Comité de Ministros rechazó, en votación dividida, el proyecto minero-portuario Dominga. El voto de mayoría, suscrito por los ministerios de Medio Ambiente, Salud y Agricultura se basó en que dicho proyecto no es suficiente en sus medidas de mitigación, compensación y reparación frente a los eventuales impactos al medio ambiente y la salud de las personas.
El ministro de Medio Ambiente se explayó sobre diversos riesgos relativos a la contaminación, accidentes y derrames en la operación portuaria y la probabilidad de que ello pudiera afectar una zona ecológica única en el mundo, habitada por el pingüino de Humboldt y otras especies. Finalmente, la autoridad agregó que cree firmemente en el desarrollo, pero que este no puede materializarse a costa del patrimonio ambiental, ni acarrear riesgos a la salud de las personas o ejecutarse en zonas de alto valor ecológico.
Ciertamente, un razonamiento como éste parece de una lógica incontrarrestable y hasta demasiado obvia para que un proyecto de la envergadura y costo de Dominga (US$ 2.500 millones) se hubiese pensado en dicha zona. Fuera de ello, ¿por qué razón la decisión del Comité no fue unánime ni participó el señor ministro de Economía?
A nuestro entender, el Comité de Ministros es un órgano de naturaleza confusa, más político que técnico, y por ello no responde adecuadamente a la protección que la Constitución asegura a la libertad económica. De acuerdo con los principios que conforman el denominado “Orden Público Económico”, las garantías establecidas por la Carta Fundamental son posibles de satisfacer en la medida que existan acciones o recursos destinados de manera eficaz a salvaguardar dichas libertades y, además, siempre que exista respeto irrestricto a tales principios por parte de los órganos del Estado que intervienen, como en este caso, en la aplicación de la ley.
La cuestión planteada ante el comité responde a un conflicto de naturaleza muy específica en que existen intereses contrapuestos. Por ello, lo que este órgano decide es un reclamo contra otra autoridad administrativa y actúa como instancia superior. Por ello, es lícito preguntarse cuán técnica es su decisión, si están suficientemente preparados y si administran el proceso a su cargo con racionalidad y eficiencia, esto es, a la altura de lo que las garantías constitucionales de libertad económica y derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación esperan de ellos.
Frente a este mandato, que corresponde al deber y derecho a decidir, se observa que los ministros son agentes del Estado y, por consiguiente, no resultan totalmente independientes de la autoridad que los designa sino que deben responder a las directrices gubernamentales. Luego de leer las declaraciones del Comité de Ministros, resulta demasiado evidente que la decisión adoptada contra este proyecto es de naturaleza política. A ratos se tiene la impresión de que el problema de los empresarios pasó de la incertidumbre al abandono de deberes por la autoridad.
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Universidades estatales y proyecto universitario
El proyecto de ley sobre universidades estatales que se tramita en el Senado ha sido objeto de críticas por las normas sobre gobierno universitario.El rector de la Universidad de Chile señaló que introduce un “golpe mortal” a la autonomía universitaria por la presencia mayoritaria de “externos”, incluidos los representantes del Presidente de la República, en el Consejo Superior.
El debate no es nuevo y solo revela una de las permanentes tensiones en la disputa sobre quienes deben mandar en una universidad. El modelo alemán “humboltiano” de universidad de comienzos del siglo XIX, que tuvo marcada influencia en Europa, defendía con fuerza la autonomía frente al Estado y su gobierno era ejercido “desde adentro”, con un importante rol de los académicos, en una suerte de “anarquía organizada”.
La universidad del siglo XX pasó a ser más jerárquica en su gobierno corporativo (más vertical), con una autoridad central tomando el liderazgo de la gestión, una menor influencia relativa de los académicos y un órgano o consejo como guía.
La universidad actual no es muy distinta, excepto porque es más compleja por la diversidad de los grupos de interés: estudiantes, académicos, la sociedad civil, la industria y el Estado, o por la diversidad de las “medidas de desempeño”: formación de estudiantes, creación de conocimiento, vínculos con la sociedad, propuestas de política pública, etc. Por lo tanto, gobernar hoy una universidad compleja no es un asunto trivial; supone diseñar políticas, programas, tomar decisiones e imponer controles que garanticen un curso eficaz y sostenible en el tiempo. En ese contexto, la presencia de “externos” en los boards es un valioso aporte. Todas las grandes universidades en Europa, EE.UU. y Australia cuentan habitualmente con un Board of Trustees que elige al rector, aprueba el plan estratégico y el presupuesto, establece políticas y monitorea los indicadores de desempeño académico y financiero.
Los modelos de gobierno universitario en Chile están muy alejados de esta evidencia comparada.
En muchos casos tiende a primar una visión de gobierno “sesentera”, con debilidades de liderazgo, precaria gestión directiva y claustros triestamentales cerrados a la participación de la sociedad civil. La crítica de las universidades estatales frente a una mayor injerencia de externos en su conducción, en este caso del propio estado, no se condice con el clamor de una suerte de abandono paternal y la demanda de un nuevo trato hacia ellas.
La apertura hacia nuevas formas de gobierno, con miradas externas innovadoras para apuntalar los planes estratégicos y estructuras internas livianas que agilicen la gestión, son piezas claves para modernizar los sistemas universitarios, en especial de origen estatal.
La buena marcha de una universidad no es solo un tema de financiamiento; es también un asunto de equilibrios razonables y gestión eficiente.
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Saavedra nuestro Charlottesville
La semana pasada el alcalde del municipio de Saavedra, Juan Paillafil Calfulén, anunció el futuro cambio de nombre de la comuna costera de la Araucanía. Para ello -adelantó en un acto público- ordenará una serie de estudios y también una futura consulta ciudadana. Es una buena noticia para la región, especialmente si trata de un proceso legal, democrático y sobre todo participativo.
Para quienes no lo saben, el nombre del municipio rinde homenaje al general Cornelio Saavedra Rodríguez, responsable de la ocupación militar de Wallmapu y de una guerra entre el Estado chileno y los mapuches que se prolongó entre los años 1860 y 1883. Una guerra de la cual poco se habla y mucho menos enseña en las escuelas. Una guerra silenciada, oculta, una verdadera historia secreta.
Militar, político y empresario de la industria del trigo y los molinos, Saavedra es un personaje de triste recuerdo para la memoria del pueblo mapuche. Fue el gran artífice del plan de ocupación militar de la Araucanía que comenzó a ejecutar bajo el gobierno de José Joaquín Pérez. Fundador además de los primeros fuertes en tierras de antiguos caciques y lonkos. Mulchén, Collipulli, Angol y Lebu, algunos de ellos.
Pero la historia oficial lo recuerda como un “pacificador”. Nada más alejado de la realidad. Dirigió diversas campañas militares que de pacíficas tuvieron bastante poco. En la última, entre 1868 y 1871, compartió el mando de la Frontera con el general José Manuel Pinto. Ambos desataron una “guerra de exterminio” contra población civil mapuche que consta en testimonios y registros de la época.
El soldado Juan Bautista Riquelme escribe el 31 de mayo de 1869 a su hermano en Mulchén:
“Después de seis días llegamos al rio Cautín que cruzamos después de tomar la bandera de guerra que los indios habían allí enarbolado. Inmediatamente los perseguimos haciendo el completo exterminio de animales y siembras de cereales. Esta guerra ha sido de exterminio; se quemaron más de mil casas y cuanto se encontraba”.
Esto, créanme, escandalizó incluso en Santiago.
“En vez de guerra de soldados hemos tenido una guerra de pillaje desmoralizador”, editorializó El Ferrocarril el 17 de febrero de 1869. “Hemos sido constantes enemigos de la guerra que hoy se hace a los salvajes; guerra de inhumanidad, guerra imprudente e inmoral que no da gloria a nuestras armas, provecho al Estado ni prestigio a nuestro pabellón”, subrayó el principal periódico de la época.
Son los hechos. Y allí están las fuentes para quien quiera darse el tiempo de consultarlas. Pero ¿es oportuno juzgar con ojos de hoy lo que fue la vida y obra de personajes de nuestra historia como Saavedra? Por cierto que lo es. Resulta incluso saludable para una sociedad capaz de reflexionar sobre su pasado. Y es que si bien es imposible cambiar o retroceder la historia, de ella si es posible sacar valiosas lecciones.
Es un tema muy contingente. Pasa hoy día mismo en Estados Unidos, donde la decisión de retirar una estatua del general Robert E. Lee de la ciudad de Charlottesville, Virginia, ha desencadenado protestas de “supremacistas blancos” que han dado la vuelta al mundo. Violentas protestas que dejaron una persona muerta y veintena de heridos.
Robert E. Lee fue el general del ejército de los Estados Confederados (del sur) que se opusieron a la abolición de la esclavitud en la guerra civil de Estados Unidos. Su imagen es para los supremacistas blancos un emblema de aquella idea de superioridad racial sobre los negros que al parecer nunca fue derrotada del todo. Lo prueban los enfrentamientos y divisiones que persisten.
La decisión de los vecinos y autoridades de Charlottesville de cuestionar la figura de Lee es similar a lo que acontece con Cornelio Saavedra en el municipio del sur de Chile. Tal vez difiere solo en un punto; no existen en la Araucanía grupos de nacionalistas blancos como “Alt-right” o “Ku Klux Klan” que defiendan ideas racistas y de odio contra los mapuches. Al menos no que sepamos. Aquello es otra buena noticia.
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Científicos al servicio de la internacionalización
Las universidades no son meramente un lugar de transmisión de conocimiento destinado a formar profesionales. Son además productoras de nuevas ideas y vanguardia de la integración internacional. Con la globalización, los problemas dejan de ser particulares y se transforman en desafíos mundiales, que deben, eso sí, abordarse desde la perspectiva de las propias realidades geopolíticas y sociales.
En este contexto debe destacarse la realización en estos días del Foro Chile-Suecia, organizado por las universidades suecas de Lund y Uppsala y las universidades de Chile y Católica de Chile. Cerca de 50 científicos y académicos de ambas instituciones, encabezadas por sus rectores, Ennio Vivaldi e Ignacio Sánchez, nos encontramos reunidos en la hermosa ciudad de Lund para discutir temas de gran importancia para ambos países.
Las migraciones contemporáneas y sus implicancias sociales, la explotación sostenible de los recursos naturales, y los desafíos modernos en salud, son las tres líneas temáticas que están siendo abordadas por médicos, ingenieros, biólogos y filósofos desde diversas experiencias, abarcando desde el racismo hasta el envejecimiento de la población, las enfermedades crónicas, la resistencia a los antibióticos y los impactos naturales y sociales de la minería y las energías limpias. Todas áreas altamente pertinentes a los desafíos actuales de Chile, pero como no, también de enorme interés para la sociedad sueca.
Es interesante constatar que Chile y Suecia tienen una larga historia de relaciones, que parte mucho antes que la decidida solidaridad sueca con los refugiados en los 70s y 80s, que a la larga significó que en este país de Escandinavia vivan más de 60 mil compatriotas. La mayoría de ellos ya están completamente integrados, y algunos, ocupando importantes cargos académicos y administrativos que facilitan la interacción. Según nos cuenta el embajador José Goñi, el 9 de marzo de 1819, Bernardo O’Higgins firmó el primer convenio bilateral con Suecia. Esto ocurrió cuando el rey Karl Johan XIV, envió al mayor Granner a plantear el interés de Suecia de invertir en el área minera, invitando a jóvenes chilenos a estudiar ingeniería de los minerales en la Universidad de Uppsala. Doscientos años después se renueva el compromiso. El fomento a la movilidad de estudiantes y profesores, la utilización colaborativa de plataformas tecnológicas y la correspondiente confrontación de las realidades sociales y ambientales de ambos países son los objetivos ya consensuados.
A la participación de más de 70 destacados científicos suecos en el encuentro, se suma la presencia de Mario Hamuy, presidente de CONICYT, y de los máximos representantes de las agencias de financiamiento científico suecas, que otorgan una perspectiva optimista para la sostenibilidad de esta importante cooperación bilateral. Es de esperar que el enorme desarrollo tecnológico de Suecia permita capturar experiencias exitosas en momentos que se encuentra cercana la aprobación del proyecto de Ministerio de Ciencia y Tecnología, que necesariamente nos obligará a invertir con mayor decisión y significancia recursos para el fortalecimiento científico del país.
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Cotizaciones previsionales e impuesto al trabajo
Sigue avanzando la necesaria e imprescindible reforma al Sistema de Pensiones, atendido el bajo monto de estas para la mayoría de los beneficiarios, la inseguridad que ello causa a los adultos mayores, así como la desconfianza de importantes sectores en la actual estructura de nuestro modelo nacional.
En este contexto se ha cuestionado la naturaleza jurídica de la cotización del 5% de cargo empresarial para una cuenta personal del afiliado y al fondo solidario para mejorar las pensiones de vejez presentes y futuras, en especial de las mujeres.
A continuación, abordamos los conceptos de cotización e impuesto, ello al objeto de avanzar en el despeje de diferencias y similitudes, y asentar el aporte empresarial como cotización de seguridad social. Tenemos presente sí, que, desde el punto de vista económico, toda cotización califica en esa área como impuesto al trabajo.
Aspectos generales de cotizaciones de seguridad social y tributos.
Nuestro ordenamiento jurídico regula en diversas normas tanto las cotizaciones de seguridad social como los impuestos generales de la Nación, las que además son las dos fuentes primarias y tradicionales de la seguridad social.
En este punto abordaremos separadamente el análisis tanto de las cotizaciones como de los impuestos, y en particular, el impuesto al trabajo.
1.1. Cotizaciones Previsionales.
Nuestra Constitución (CPR) señala en su Art. 19 Nº 18 que la ley podrá establecer cotizaciones obligatorias, sin ahondar más que en lo allí señalado. Mismo criterio utilizó el constituyente al tratar el derecho a la salud en el Art. 19 Nº 9. Lo anterior se demuestra en los regímenes contributivos por pensiones, salud, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y cesantía, financiados con cotizaciones obligatorias del trabajador y/o del empleador. También ocurre ello con el proyecto de ley que crea un seguro social para el cuidado y acompañamiento de los hijos en situaciones extremas de salud que actualmente avanza en el debate parlamentario.
En general se puede señalar que la cotización es el aporte que trabajadores y/o empleadores deben efectuar en dinero a los regímenes contributivos, para el financiamiento de las prestaciones que pueden reclamar de ellos.
Parte de la doctrina ha estimado que la cotización sería un tributo de derecho público, autónomo y afectado, exigido por la comunidad en cuanto utiliza su poder de imperio sobre las empresas y/o los trabajadores para atender la gestión de los servicios de Seguridad Social establecidos en el interés general de la población.
En doctrina comparada, la cotización tiene la naturaleza de una típica contribución parafiscal, financiando el sistema sin engrosar las arcas del presupuesto nacional.
Las cotizaciones más que ahorro forzoso de quien las hace (para sí o por sus trabajadores) son exacciones parafiscales, por tanto, si parte de ellas van a un fondo común para pensiones ello no implica impuesto porque no tiene destino inespecífico, ni tampoco un atentado a las sui generis cuentas de capitalización individual.
1.2. Tributos, y en particular del impuesto al trabajo.
Los impuestos son la parte de la renta nacional que el Estado se apropia para aplicarla a la satisfacción de las necesidades públicas en general, detrayéndola de las partes alícuotas de aquella renta de propiedad de las economías privadas y sin ofrecer a éstas compensación alguna específica y recíproca de su parte. Para el SII, los impuestos son pagos obligatorios de dinero que exige el Estado a los individuos y empresas que no están sujetos a una contraprestación directa, con el fin de financiar los gastos propios de la administración del Estado y la provisión de bienes y servicios de carácter público.
Nuestro sistema impositivo en general comprende tanto impuestos directos como indirectos, destacando entre los primeros el impuesto a la renta de primera categoría, el impuesto al trabajo o único de segunda categoría y el global complementario; diferenciándose de los otros impuestos como son los que gravan las ventas y servicios (IVA), a las bebidas alcohólicas (ILA), al tabaco, entre otros.
En particular, el impuesto al trabajo, también denominado impuesto único de segunda categoría (Arts. 42 Nº1 y 43 Nº1 de la Ley de la Renta), grava las rentas del trabajo dependiente, como son los sueldos, pensiones, y otras rentas complementarias. Este impuesto opera de forma progresiva, declarándose y pagándose mensualmente sobre las rentas percibidas provenientes de una actividad laboral ejercida en forma dependiente al exceder un monto determinado.
Este impuesto, al ser progresivo, importa que a mayores ingresos (sueldos, pensiones, etc.) mayor es la tasa a pagar, incluso si las rentas son inferiores, aquellas no son susceptibles de pago de este impuesto.
Al igual que otros impuestos (primera categoría, IVA, etc.) su recaudación pasa a aumentar las arcas fiscales y los dineros obtenidos, como ya se señaló, no pueden tener una destinación específica salvo excepciones particularísimas.
El impuesto al trabajo y la ciencia económica.
Como se indicó más arriba y alejado del concepto jurídico descrito, desde el punto de vista de la ciencia económica, la cotización puede ser estimada un impuesto al trabajo formal (empleo que hay que fomentar y por ello corresponde insistir en la incorporación de todos los trabajadores independientes al sistema), en cuanto puede afectar el equilibrio entre la demanda y la oferta de trabajo al introducir entre los costos laborales totales y el salario que recibe el trabajador. Además, cabe señalar, que aquel al que la ley le imponga su entero, no será necesariamente el que paga la cotización ya que, como nos enseñan los expertos en esa materia, ello dependerá de la elasticidad precio de la oferta y la demanda. Por ello, entre otros fundamentos, la aplicación de estas cotizaciones se efectúa generalmente, de forma gradual.
De esta manera, cualquiera sea el destino de una nueva cotización siempre ella puede afectar directa o indirectamente al empleo formal, dependiendo de la gradualidad con que se implemente, de las condiciones de la economía y la valoración que los trabajadores den al beneficio que conlleve. La cuestión es que ya existe un bienvenido consenso en incrementar las cotizaciones (actualmente el aporte del 10% es uno de los más bajos dentro de la OCDE), y ello podría tener algún impacto en el empleo, según acabamos de indicar, la responsabilidad de quién lo administra atiende a otras cuestiones, que tiene que ver con visiones de la forma de gestionar las instituciones de la seguridad social. La tendencia a nivel comparado es la gestión pública de todo el sistema general (sin perjuicio de los regímenes complementarios de carácter privado promovidos en todos los ámbitos), reservando al financiamiento a través de tributos/impuestos generales, los pisos básicos más o menos universales de pensiones y destinados a aliviar la pobreza, entre otros aspectos, como es el caso de la pensión básica solidaria.
La mirada desde la perspectiva económica se concilia con la estrictamente jurídica, en cuanto las prestaciones de la seguridad social, en este caso las pensiones, constituyen un salario diferido en el tiempo, con costes inmediatos (no posibles de precisar), pero con certezas en la vejez en cuanto a la seguridad en el sustento en la etapa pasiva cada vez más extensa, producto de desarrollo humano.
Conclusiones
En atención a lo expresado en los puntos anteriores, procede indicar que:
De acuerdo con la Constitución (Art. 19 Nº 18), se asegura a todos los derechos a la seguridad social, pudiendo la ley establecer cotizaciones obligatorias, tal como lo hace en Pensiones, Salud, Cesantía, Accidentes del Trabajo/Enfermedades Profesionales, y lo hará con el seguro social para el cuidado y acompañamiento de los hijos en situaciones extremas de salud. El constituyente reconoce implícitamente que una forma de financiamiento es a través de las cotizaciones, distinto de los impuestos que también constituyen, como se indicó, una fuente de financiamiento de la seguridad social, en particular de las prestaciones básicas y complementarias.
Así también, la Constitución señala (Art. 19 Nº 20) que los tributos recaudados, cualquiera sea su naturaleza, ingresan al patrimonio de la Nación y no pueden afectarse a un destino determinado, como criterio general. Lo anterior es el principio constitucional de no afectación tributaria. De considerar que la cotización es un tributo se alteraría todo el sistema de seguridad social en vista de que este opera en base a aportes de trabajadores y/o empleadores para la obtención de determinadas prestaciones, teniendo en un fin específico y no expresamente exceptuado en la Constitución precisamente porque la cotización no es un tributo.
Es por ello que, al determinar la naturaleza jurídica de la cotización, ella puede ser considerada como una exacción parafiscal, destinada a financiar actividades relacionadas con necesidades específicas que afectan a determinados grupos en forma directa, pero indirectamente a toda la colectividad. Este sería el supuesto de las cotizaciones previsionales, las que, en vista de sus características, es distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades se satisfacen con los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestación equivalente al monto de la tarifa.
Además, no se puede abstraer de la determinación de la naturaleza jurídica de la cotización, que aquella debe tener en consideración el principio de la proporcionalidad en relación a los sueldos o rentas de los afiliados, en vista de que es más justo que quien más gane más contribuya con el sistema; que el Derecho de la Seguridad Social se fundamenta en la justicia distributiva; que favorece una mayor redistribución de la renta; y finalmente, pero no menos importante, aplica más fielmente el principio de la solidaridad.
En el debate y la destinación de parte del aporte empresarial al ahorro colectivo solidario, conviene tener presente lo que ocurre en el seguro de cesantía (Ley 19.728), el cual ya con vigencia de casi 15 años permite al cesante efectuar giros, unos de la cuenta individual por cesantía (Arts. 12 ss.), y otros con cargo al Fondo de Cesantía Solidario (Arts. 23 ss.), fondo compuesto principalmente por aportes del empleador (0,8% de la remuneración imponible), que permite giros a desempleados con recursos insuficientes en su cuenta individual, cumpliendo además otros requisitos. Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la composición de ese Fondo Solidario en cuanto a su financiamiento y prestaciones es comparable al establecimiento del nuevo ahorro colectivo para mejorar las pensiones de vejez, por cuanto tanto tales cotizaciones tienen la característica de ser cotización afecta a un fin específico, no siendo por tanto un tributo.
Lo mismo ocurre con el futuro seguro social para el cuidado y acompañamiento de los hijos en situaciones extremas de salud y con el seguro social de accidentes del trabajo y enfermedades profesiones.
Un aumento en la tasa de cotización (cualquiera sea su cuantía), tendrá algún impacto en el mercado laboral (salarios, empleo) por lo que es necesario su implantación con gradualidad y con adecuada comunicación a los cotizantes de los beneficios que conllevará este aumento.
Finalmente, en atención a todo lo expuesto, la nueva cotización del empleador que propone la reforma previsional, en particular su destinación del 2% al nuevo ahorro colectivo no transgrede las disposiciones de nuestra carta magna, al no ser considerado jurídicamente este porcentaje un impuesto al trabajo, sino que es una cotización a realizar para el financiar seguridad social, en particular, el aumento de las actuales y futuras pensiones de vejez.
Novoa Fuenzalida. Derecho de la Seguridad Social. Editorial Jurídica de Chile, 1977, p. 169.
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Cifuentes Lillo, Arellano Ortiz y Walker Errazuriz. Seguridad Social Parte General y Pensiones. Editorial Librotecnia, 2013, p. 112.
Cañón O. La Seguridad Social en la Constitución Colombiana. Ed. U. Externado, Colombia, 2013, p. 73.
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Novoa F. Derecho de la Seguridad Social. Editorial Jurídica de Chile, 1977, p. 177.
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia Nº C-577, del 04.12.1995, pp. 16 -18.
Novoa F. Derecho de la Seguridad Social. Editorial Jurídica de Chile, 1977, pp. 184 y 185.
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¿Estamos preparados para la nueva Ley de Inclusión Laboral?
Uno de los grandes desafíos que nuestro país ha debido enfrentar desde hace décadas, es la incorporación de personas con capacidades diferentes a los distintos ámbitos de convivencia y desarrollo que hemos ido construyendo a lo largo de nuestra historia. De forma especial, a los entornos laborales. Esta reflexión cobra relevancia en momentos en que vivimos un cambio sustancial producto de una política pública de alto valor para Chile: la nueva Ley de Inclusión Laboral.
Esta iniciativa, cuya puesta en marcha se espera para diciembre de 2017, exige la reserva del 1% de empleos para quienes se encuentren en situación de discapacidad, pero que puedan desempeñar alguna labor, en organizaciones públicas y privadas con 100 o más trabajadores. Con este importante anuncio, 27.500 nuevas personas podrán acceder a un trabajo y mejorar considerablemente su calidad de vida.
Además de festejar este importante paso hacia la inclusión, esta ley también nos invita a analizar el nivel de preparación que tenemos o que debiéramos alcanzar, de manera de lograr que esta incorporación de los nuevos talentos sea fluida y ejemplar. ¿Contamos con accesos adecuados para quienes tienen movilidad reducida? ¿Está la información disponible en distintos formatos para aquellas personas con algún grado de discapacidad auditiva o visual? ¿Existen servicios sanitarios preparados para los nuevos integrantes de nuestra fuerza laboral?
Aún más. Esta normativa no solo nos exige ajustar nuestros espacios físicos, sino también que seamos capaces de realizar campañas de sensibilización, educativas, transversales y respetuosas, para que toda la organización se encuentre debidamente preparada. En términos simples: contar con jefaturas capaces de responder preguntas y crear un ambiente beneficioso para todos los colaboradores a su cargo. Por otra parte, los reclutadores -el primer acercamiento real de una persona con la empresa para la cual espera trabajar- deben pasar por un sistema de capacitación que les permita abordar las entrevistas de forma asertiva y empática, poniendo énfasis en las habilidades de cada postulante, lejos de prejuicios.
Cuando somos capaces, como organización, de acoger la diversidad de una forma abierta y transparente, incorporamos nuevos elementos a nuestra cultura y damos una muestra concreta que nuestra preocupación no está puesta exclusivamente en mejorar las ventas o alcanzar una mejor posición en el mercado. Por el contrario, nos transformamos en los agentes reales de la materialización de sueños de larga data para muchas personas que anhelan trabajar, pero que, hasta ahora, simplemente no tenían cómo ni dónde.
Todavía estamos a tiempo de poner esta discusión sobre la mesa y tomar las medidas que sean necesarias. Sólo se requiere consciencia y voluntad para que nuestro lugar de trabajo sea el espacio en donde nuevos hombres y mujeres puedan realizarse y contribuir desde sus experiencias y conocimientos al funcionamiento diario de una empresa. Con esta ley, y con lo que podamos aportar desde el ámbito del trabajo, avanzaremos en la tarea de convertirnos en un mejor país, más inclusivo y humano.
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